我們已經(jīng)對頂層設(shè)計的“頂層”與“設(shè)計”進行了認識與分析，并對頂層設(shè)計的“頂層”與“設(shè)計”分別作了相應(yīng)的給定。頂層設(shè)計的“頂層”對應(yīng)有三要素，頂層設(shè)計的“設(shè)計”對應(yīng)也有三要素。它們分別是“決策者、系統(tǒng)、系統(tǒng)工程”，和“謀劃、策劃、規(guī)劃”，合起來可統(tǒng)稱為頂層設(shè)計的六要素。為了更進一步地去認識和理解頂層設(shè)計，接下來的幾講，我們將分別研析這六要素在頂層設(shè)計的對應(yīng)意義、作用以及相關(guān)關(guān)系。

一、決策與決策者 

（一）決策 

在人類社會發(fā)展、進步的過程中，文明成果的不斷產(chǎn)生和發(fā)展都伴隨著人類對未來的不斷探索、認識以及在認識過程中一個又一個的決策。從某種意義上說，認識與決策已經(jīng)成為人類社會發(fā)展與進步的重要手段、工具或稱之為方式。決策的正確與否從某種程度上說直接影響著事物的成敗，即決策對事物的發(fā)展有著決定性的作用?！八悸窙Q定出路”也表明了這個意思。頂層設(shè)計也是決策科學(xué)中的一門學(xué)問，只是要求的決策是科學(xué)化的決策。 

在《現(xiàn)代漢語詞典》第6版中對決策是這樣解釋的：“決定策略或辦法，決定的策略或辦法?！鼻罢呤亲鲃釉~，后者是作名詞。也就是說，其一是研究出策略和辦法，其二是研究出來了的策略和辦法。同時我們應(yīng)看到，決策是針對策略和辦法而言的，其核心是策略和辦法，即拿出策略和辦法，闡明策略和辦法，也就是面對提出的問題，找出解決問題的方法和對策；面對提出的要求找到按要求實現(xiàn)的方法，面對目標和任務(wù)制訂可實現(xiàn)的方案和策略。 

決策不等于決定。決定是對某個方案、某項策略、某個方法按決策程序或權(quán)力屬性的最終確定或確認。而決策是一個在決定前的研究、比較、分析、確定的過程。通過一定的決策工作程序，將其選定的方略提交決定機構(gòu)或權(quán)力者予以確認或民主決定。決策表現(xiàn)為是決定的過程，從而產(chǎn)生出策略和辦法并作出決定。決策是決策者的一項工作。決策的正確性、科學(xué)性決定著事物發(fā)展方向的正確與否，決定著事物發(fā)展的進程和效率，決定著事物質(zhì)量的高低。雖有執(zhí)行過程的影響，但決策事物前進的方向性和目標的正確性，是決策工作要追求的第一要務(wù)。決策就是科學(xué)地選定策略、辦法。 

（二）決策者 

決定策略、方法的權(quán)力人就是決策者，決策者往往既是制定策略、方法的人，又是決定策略、方法的人。 

然而決策者不是任何人都可勝任，而是決策事物的領(lǐng)導(dǎo)者，或者是針對具體事物擁有領(lǐng)導(dǎo)決策權(quán)的人，該權(quán)力的產(chǎn)生有不同的方式。作為決策事物的發(fā)展策略與實現(xiàn)方法的決策者，一定是具有決策權(quán)力和決策能力的人，可以是擁有決策權(quán)的某個人，或某幾個人，乃至于某個團隊或機構(gòu)。而且必須具備一個統(tǒng)一的特點，即決策權(quán)，它來自于決策程序的賦予，是民主意志的代表，或領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的代表者，故決策者是決策體制和決策機制的產(chǎn)物，落實到具體的人上面。所以，決策貫穿于人類活動的各種事物當中，決策者是用所代表的權(quán)力運用決策能力對策略、方法作出決定，這就是決策者的作用。 

決策者與領(lǐng)導(dǎo)者的異同。決策者可能既是領(lǐng)導(dǎo)者，又是決策者，但擁有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)者必然是決策者，同時還要決定事物的運作與實施；而有的決策者不一定是領(lǐng)導(dǎo)者，只是決策的體制及機制要求其參與決策，但決策后并不參與其領(lǐng)導(dǎo)和實施（許多專家、學(xué)者、業(yè)內(nèi)資深人士、研究機構(gòu)、咨詢機構(gòu)擔當此角色）。某些決策人員也只是決策過程中的一個成員或成員單位，只對決策本身負責，并不參與其直接領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)行實施；但領(lǐng)導(dǎo)者必須是決策者，具備領(lǐng)導(dǎo)能力，同時還要具有決策能力和組織實施能力。決策者要作出決策，拿出決策方案，必須具備決策能力，同時要了解領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)方式、方法，具有制定策略、方法的能力和相關(guān)知識。 

決策者對策略、方法作出決定是使命，并對制定的策略和方法承擔相應(yīng)的責任。有決策能力的人，不一定是決策者，因為當有決策能力的人不在決策崗位，或沒有賦予他決策權(quán)時，他的一切策略、方法或方案，只能是參考意見，并不代表最終決策。但是，如果具有決策權(quán)的人，沒有決策能力，那么對于事物本身的發(fā)展來說，有可能就是一場災(zāi)難，因為決策權(quán)力可能被濫用或誤用。 

決策者對應(yīng)的是決策，決策對應(yīng)的是決定，決定對應(yīng)的是策略和方法，這一對應(yīng)過程是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力運動的過程，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力在這一過程中表現(xiàn)決策權(quán)。決策者一定是處于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力結(jié)構(gòu)中，所以決策對于領(lǐng)導(dǎo)尤為重要。決策能力是領(lǐng)導(dǎo)者必備的領(lǐng)導(dǎo)能力之一，是不可或缺的重要能力。 

決策是決定策略、方法，是決定的策略、方法。決策者，特別是負有領(lǐng)導(dǎo)責任的決策者，勢必要懂得策略和方法，勢必要能制定策略和方法，勢必要能運用策略和方法。戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)是決策的要點，戰(zhàn)略、戰(zhàn)術(shù)的統(tǒng)一是制勝的法寶，這就要求我們的決策者，既是戰(zhàn)略家又是戰(zhàn)術(shù)家，更是科學(xué)家?！斑\籌帷幄之中，決勝千里之外”，不是一件簡單的事，決策者任何時候都不可掉以輕心，差之毫厘則失之千里。

二、對頂層設(shè)計中“決策者”的理解 

頂層設(shè)計是決策者的一項工作。頂層設(shè)計的決策者，要在頂層設(shè)計的事物中，制定出事物所對應(yīng)的要求、目標或任務(wù)，追求并決定實現(xiàn)的策略和方法。因此頂層設(shè)計的決策者，在頂層設(shè)計中對應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)者，承擔該事物的頂層設(shè)計并體現(xiàn)為該事物的決策與領(lǐng)導(dǎo)者，組織領(lǐng)導(dǎo)該項工作，并確定工作內(nèi)容，完成工作要求，完成頂層設(shè)計。 

頂層設(shè)計中“決策者”的產(chǎn)生 

一是由頂層設(shè)計這項工作的組織架構(gòu)和運行的體制或機制所賦予可以決策頂層設(shè)計的人或機構(gòu)。二是擁有頂層設(shè)計決定權(quán)和決策權(quán)的人或機構(gòu)。 

頂層設(shè)計的決策者與頂層設(shè)計的工作者有所區(qū)別。按工作性質(zhì)不同、專業(yè)分工不同、任務(wù)不同，對參與頂層設(shè)計的人員統(tǒng)稱為頂層設(shè)計的工作人員，但這些工作人員只提供智力和勞務(wù)，只有擁有決策權(quán)和決定權(quán)的個人或團體，才是頂層設(shè)計的決策者。頂層設(shè)計決策者的唯一標志性屬性是決定權(quán)，只有通過決策者決定的頂層設(shè)計，才可稱之為頂層設(shè)計，而決定權(quán)對于決策者來說具有唯一性。 

頂層設(shè)計的決策者與頂層設(shè)計的決定者又有所區(qū)別。因為頂層設(shè)計有其特殊性，它與一般的決策區(qū)別在于其決策對象是基于系統(tǒng)的決策，而不是個別或一般的決策。頂層設(shè)計的最終形成，須經(jīng)歷兩個過程，其一是頂層設(shè)計的制定過程，此時的成果只表現(xiàn)為這項工作的組織領(lǐng)導(dǎo)者對頂層設(shè)計所涉及事物的制作決策；其二是由對頂層設(shè)計成果進行最終決策的決策機構(gòu)和程序及人員決定該項頂層設(shè)計的過程。基于上述兩方面的理解，就對應(yīng)出了頂層設(shè)計的決策者與決定者。決定者不一定參與決策內(nèi)容制定過程，但一定是參與進行決策內(nèi)容或成果的審議并用其權(quán)力對該成果作出肯定或否定的決定。而決策者必定是對決策內(nèi)容或成果進行決策的人員，一定是決定者的部分或全部。頂層設(shè)計的決策者，有別于一般意義上的決策者就基于此。頂層設(shè)計是多元、多重決策和決定的產(chǎn)物，頂層設(shè)計過程是一個團隊、一個決策程序?qū)?yīng)相應(yīng)決策人員和工作人員。而作出決定則是另一個決策程序?qū)?yīng)于擁有相應(yīng)的決定權(quán)力人員。在實際工作中，不同的系統(tǒng)狀態(tài)，可能會出現(xiàn)決策者就是決定者，也可能決定者就是決策者，總之，頂層設(shè)計是決策權(quán)和決定權(quán)的產(chǎn)物。決策者是決策權(quán)在頂層設(shè)計運動過程中的表現(xiàn)，是能對頂層設(shè)計作出決定的人或機構(gòu)（機構(gòu)由權(quán)力組織架構(gòu)、決策人員和決策程序構(gòu)成）。 

因此，決策者是由決策權(quán)或決定權(quán)所賦予的，并承擔決策任務(wù)的人。 

三、頂層設(shè)計中“決策者”的作用 

總體來講，頂層設(shè)計中決策者的作用就是決策作用，而頂層設(shè)計中決策者的這一決策作用，是由決策者的功能所決定的。 

那么決策者在頂層設(shè)計中，具有什么樣的功能呢？功能是事物或方法所發(fā)揮的有利作用。換言之，頂層設(shè)計的決策者在頂層設(shè)計中發(fā)揮什么樣的有利作用呢？這里所談及的決策者是頂層設(shè)計所涉及事物的策略或辦法的決定人或機構(gòu)，是領(lǐng)導(dǎo)頂層設(shè)計的領(lǐng)導(dǎo)者和組織制定并決策的人，承擔頂層設(shè)計任務(wù)并具有決策權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。 

頂層設(shè)計的決策者在頂層設(shè)計過程中，發(fā)揮了多種作用，最為重要的作用，表現(xiàn)為三個方面： 

一是領(lǐng)導(dǎo)作用； 

二是核心作用； 

三是決策作用。 

（一）頂層設(shè)計中“決策者”的領(lǐng)導(dǎo)作用 

1.制定任務(wù)或承擔任務(wù)； 

2.組織相應(yīng)的人、財、物力； 

3.制訂工作方案； 

4.組織實施； 

5.領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)開展工作； 

6.領(lǐng)導(dǎo)并督促任務(wù)完成； 

7.承擔相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)責任。 

（二）頂層設(shè)計中“決策者”的核心作用 

1.明確任務(wù)，提出目標要求； 

2.組織制訂調(diào)查研究方案； 

3.組織制定設(shè)計路線及主要內(nèi)容； 

4.組織制定任務(wù)及工作內(nèi)容的分工和安排； 

5.相關(guān)工作匯總及重大問題的處置、重要信息的處理； 

6.核心策略或方法的設(shè)定、制定或確定。 

（三）頂層設(shè)計中“決策者”的決策作用 

1.對任務(wù)、目標、要求的決策； 

2.對調(diào)查研究方案的決策； 

3.對設(shè)計路線及主要內(nèi)容的決策； 

4.對任務(wù)及工作內(nèi)容分工及安排的決策； 

5.對重大問題處置、重要信息處理的決策； 

6.對階段性成果的決策； 

7.對不同意見和方案遴選的決策； 

8.對核心策略、方法的選定決策； 

9.對設(shè)計成果表達方式的決策； 

10.對最終設(shè)計成果的確定決策（此時可表現(xiàn)為決定，也可以是將要提交給決策機構(gòu)或決定者前的成果決策）。 

總之，頂層設(shè)計中決策者的三大作用：領(lǐng)導(dǎo)作用、核心作用、決策作用在頂層設(shè)計過程中缺一不可，可以是一個人具有，也可以是一個決策層具有，但最根本的是決策權(quán)在頂層設(shè)計過程中，通過決策者發(fā)生作用。同時，我們應(yīng)該注意的是頂層設(shè)計中的決策者與設(shè)計者有所區(qū)別，無論設(shè)計者是誰，無論設(shè)計者的設(shè)計方案、方法好與不好，都必須通過決策者的決策而成為有效方案或有效設(shè)計。有時通常決策者本身就是設(shè)計者之一，雖然決策者起著核心的主導(dǎo)作用，但就其決策者所提交的設(shè)計方案來說，也應(yīng)通過決策程序而得以確認，必須是通過決策權(quán)許可，方能成為有效的決策。在實際工作中會發(fā)生這樣的情況，就是決策者與設(shè)計者之間對設(shè)計成果的認識有不統(tǒng)一的情況，決策者有決策權(quán)，而設(shè)計者沒有決策權(quán)，所以，設(shè)計者的方案可能是很好的方案，但卻未被采用或采納。決策者在進行決策考慮時，也可能出現(xiàn)決策者因個人主觀原因未及時采納最佳意見或方案的情況，這就給我們決策程序的科學(xué)化和決策者的素質(zhì)能力等提出了更高的要求。因此科學(xué)決策尤為重要，這也是研究頂層設(shè)計的要旨所在。決策者的知識化、科學(xué)化，決策的民主化、制度化等也是當務(wù)之急，而權(quán)力結(jié)構(gòu)的科學(xué)化，權(quán)力應(yīng)用的科學(xué)化更是決策科學(xué)化的重中之重。 

決策者用好頂層設(shè)計，頂層設(shè)計的設(shè)計者奉獻出優(yōu)秀的頂層設(shè)計，對于一個國家、一個民族、一個企業(yè)、一個項目，其作用和價值不可估量。對頂層設(shè)計運用得合理與否，從某種程度上說，代表著核心競爭力的優(yōu)劣。

四、對頂層設(shè)計中“決策者”的要求 

上面我們已經(jīng)認識到頂層設(shè)計中決策者的關(guān)鍵性和重要作用，對其決策者有相應(yīng)的要求，也就是頂層設(shè)計的決策者應(yīng)當具備一些什么樣的素質(zhì)和能力，其具體的要求如下： 

1.領(lǐng)導(dǎo)能力； 

2.組織能力、協(xié)調(diào)能力； 

3.決策能力； 

4.實施能力； 

5.駕馭相關(guān)科學(xué)知識的能力； 

6.設(shè)計能力或認識、理解設(shè)計的能力； 

7.抗風險能力。 

就其基本素質(zhì)而言，還應(yīng)有： 

1.調(diào)查、分析、研究能力； 

2.判斷能力； 

3.表達或表述能力； 

4.思想力； 

5.意志力。 

就其本人來講，還應(yīng)有： 

1.使命感； 

2.責任感； 

3.緊迫感； 

4.成就感。 

就其精神而言，還應(yīng)有： 

1.科學(xué)精神； 

2.奉獻精神； 

3.獻身精神； 

4.創(chuàng)新精神； 

5.創(chuàng)業(yè)精神； 

6.創(chuàng)造精神。 

有人可能要問，為什么對頂層設(shè)計的決策者要有如此多的要求，這是因為頂層設(shè)計有別于其他設(shè)計，頂層設(shè)計決定著事物的發(fā)生與發(fā)展。頂層設(shè)計的作用猶如人類基因的作用，DNA排序決定了人的最終性狀，頂層設(shè)計的設(shè)計者與決策者就是人類社會事物的各種基因的締造者，關(guān)系重大且不可怠慢。 

五、頂層設(shè)計中的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、設(shè)計者等參與者 

在頂層設(shè)計中，領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、設(shè)計者等參與者并稱為頂層設(shè)計的工作者，他們可以是機構(gòu)，也可以是個人，無論是機構(gòu)還是個人，實際落實均在于人本身，所以用“者”。 

領(lǐng)導(dǎo)者是指在頂層設(shè)計組織架構(gòu)中負有領(lǐng)導(dǎo)職責的人，決策者是指在頂層設(shè)計決策程序中負有決策職責的人，設(shè)計者是指在頂層設(shè)計過程中承擔設(shè)計任務(wù)的人，參與者是指在頂層設(shè)計工作過程中的各方面參與人員。領(lǐng)導(dǎo)者和決策者在頂層設(shè)計中處于領(lǐng)導(dǎo)、組織、決策的頂層，起著核心的作用，是頂層設(shè)計工作層級中的頂層；而設(shè)計者是其工作層級中的具體工作人員，設(shè)計者可以拿出頂級的設(shè)計方案或設(shè)計，但不代表和決定頂層設(shè)計。領(lǐng)導(dǎo)者、決策者、設(shè)計者的功能和作用，既可以合也可以分，這要視其頂層設(shè)計事物所具有的特定條件而定。領(lǐng)導(dǎo)者和決策者在頂層設(shè)計中謀劃的主導(dǎo)作用或謀劃確定的主要作用是頂層設(shè)計的顯著特點之一。而設(shè)計者更多的是給領(lǐng)導(dǎo)者和決策者提供各種謀略，并執(zhí)行策劃和設(shè)計任務(wù)。謀略和策略對應(yīng)層級的區(qū)分也是其特點之一。這就要求領(lǐng)導(dǎo)者、決策者要諳熟頂層設(shè)計，同時設(shè)計者也要能站在領(lǐng)導(dǎo)者、決策者的角度進行謀劃。

本文轉(zhuǎn)自《解析頂層設(shè)計》

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